Bureaucrates, managers ou concepteurs de systèmes? L’administration suisse et la direction de l’administration en pleine évolution (Peter Hablützel)
L’administration publique suisse jouit d’une excellente réputation. Elle est relativement petite, transparente et proche des citoyens. A l’ère de la nouvelle gestion publique (New Public Management), elle s’est professionnalisée ces dernières années sans affaiblir son ancrage dans la société. Elle paraît moins hautaine que de nombreuses administrations étrangères. Son personnel et ses cadres ne sont pas isolés du marché du travail; ils correspondent de plus en plus aux normes de l’économie privée tant par leur formation que par leur carrière. Beaucoup de titulaires de postes importants dans les services publics seraient capables de prouesses ailleurs.
Le système politique suisse se distingue de celui d’autres pays par son fédéralisme affirmé, la démocratie directe, la concordance, la collégialité et son système de milice. Son poids n’a jamais été d’un très grand intérêt général. L’Etat central surtout est resté relativement faible. La puissance des partis a été cassée par les associations économiques (cartels) qui ont su défendre leurs intérêts avec vigueur et établir la plupart de leurs règles au nez et à la barbe de l’Etat. Malgré ses particularités, le système administratif suisse se laisse comparer à certains égards à d’autres administrations étatiques et ranger dans l’un ou l’autre cluster. En comparaison internationale, il serait assimilable à un type politico-administratif mélangeant le légalisme continental au pragmatisme anglo-saxon (Jann 2002). La convergence gagnera du terrain sous la pression de la globalisation, notamment par l’adaptation du droit suisse aux normes européennes sur une base dite volontaire. Le Sonderfall suisse est réduit à une représentation intellectuelle alors que la société se fond toujours plus rapidement dans le moule du mainstream européen. Comme dans toutes les sociétés occidentales, notre administration publique n’a pas échappé aux courants de modernisation que les modèles de consommation et d’autres phénomènes comportementaux ont imprégnés à l’économie, aux sciences, à la technique, aux arts et à la culture.
Au plus tard depuis Niklas Luhmann, la différenciation sociétale est la caractéristique de la modernité. De plus en plus spécialisés et autonomes, l’économie, la science, le droit, la santé etc., ont fait que les sociétés modernes de type occidental sont extrêmement performantes mais de plus en plus difficiles à gérer politiquement. Autoréférentiels, ces sous-systèmes n’ayant pour repères que leurs intérêts et leur développement produisent des routines de spécialistes. En externalisant les problèmes qu’ils ont souvent créés, ils sollicitent leur environnement, grèvent leur tissu social et expédient leurs contradictions à l’ensemble du système. Traditionnellement, le (sous)système politique considère que l’intégration et la cohésion du système, ainsi que le traitement de ses contradictions sont de sa compétence. Pour satisfaire son ambition de gérer le développement de plus en plus complexe de la société, la politique dépend de connaissances sociales et de compétences spécifiques de haut niveau, donc d’une administration différenciée, spécialisée et professionnalisée. C’est un des paradoxes de la démocratie. Le succès de la gestion des contextes sociaux suppose que le système politique soit différencié et que l’administration ait la possibilité, dans une certaine mesure, d’agir de son propre gré. On retrouve la même situation dans l’économie. Pour l’économie institutionnelle, il s’agit du problème « principal-agent » (Reichard 2002).
Les démocraties occidentales ont tenté pendant des décennies de résoudre le problème «principal-agent» du secteur public en développant l’Etat de droit et en autorisant les administrations à ne faire que ce que la loi prescrivait. Au motif de leur assise légale, les prétentions envers l’Etat étaient justiciables. Cette rationalité a rapproché les administrations de l’idéal-type de la bureaucratie décrit par Max Weber. Les changements sociaux très rapides de l’après-guerre ont révélé les limites économiques de la conception bureaucratique de l’administration et la nécessité de flexibiliser le secteur public. Il importait de concevoir un nouveau paradigme, un nouveau modèle de pensée concernant le travail de l’administration, et de les faire adopter par la politique pour les traduire dans les faits. Ces paradigmes, modèles de pensée et concepts politico-administratifs ont structuré les discussions entre la politique et l’administration et ils ont fortement déterminé comment l’administration se percevait et percevait le contexte dans lequel elle évolue ainsi que sa mission. Ils influencent aussi comment l’administration conçoit sa gestion et ses possibilités d’apprendre en tant que système.
Quoi qu’en disent les critiques, les administrations publiques de la Confédération, des cantons et des communes jouissent d’une excellente réputation. Elles contribuent au succès du pays et à la satisfaction de ses habitants envers leur Etat et la démocratie. Naturellement, une économie saine et des politiciens consciencieux sont indispensables ; mais il ne faut pas oublier qu’aujourd’hui le travail de l’administration dépasse de plus en plus la simple exécution des décisions politiques. L’administration joue un rôle étendu dans la préparation et la prise des décisions. Cette tendance devrait d’ailleurs se renforcer, compte tenu de la complexité croissante et de l’internationalisation des enjeux politiques.
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Extrait du titre Manuel d'administration publique suisseCollection : IDHEAPPublié chez EPFL PRESS